Berichterstattungsstelle geschlechtsspezifische Gewalt

Das Deutsche Institut für Menschenrechte ist als die unabhängige Nationale Menschenrechtsinstitution Deutschlands gesetzlich beauftragt, über die Lage der Menschenrechte im Inland zu berichten (§ 2 Abs. 1 DIMRG). Geschlechtsspezifische Gewalt ist als Menschenrechtsverletzung anerkannt. Zur Bekämpfung haben die im Europarat zusammengeschlossenen Staaten ein Übereinkommen, die sog. Istanbul-Konvention, geschaffen.

Deutschland hat diesen völkerrechtlichen Vertrag 2017 ratifiziert. Mit dem Inkrafttreten am 1. Februar 2018 ist die Konvention geltendes Recht in Deutschland. Die Konvention gibt unter anderem vor (Artikel 10 Abs. 1), eine Stelle einzurichten, die die Umsetzung der Istanbul-Konvention beobachtet und bewertet, staatliche Maßnahmen zur Bekämpfung geschlechtsspezifischer Gewalt misst und regelmäßig ihre Ergebnisse verbreitet. Zu diesem Zweck hat die Berichterstattungsstelle geschlechtsspezifische Gewalt am 1. November 2022 ihre Arbeit aufgenommen.

Die Kernaufgabe der Berichterstattungsstelle ist ein menschenrechtsbasiertes Monitoring geschlechtsspezifischer Gewalt in Deutschland, um den Stand der Umsetzung der Istanbul-Konvention beobachten und bewerten zu können. Dafür schafft sie eine systematisierte Datengrundlage, anhand derer sie Trends und Entwicklungen geschlechtsspezifischer Gewalt in Deutschland sichtbar macht und evidenzbasierte Empfehlungen an die Politik, Zivilgesellschaft und Wissenschaft ausspricht. Sie beobachtet ferner die Gesetzgebung und Rechtsprechung und fördert den öffentlichen Diskurs zu diesem Thema.

Die Berichterstattungsstelle arbeitet mit einem interdisziplinären Team aus Rechts- und Sozialwissenschaftler*innen sowie Datenanalysten. Im Fokus steht ein datenbasiertes Monitoring anhand von Menschenrechtsindikatoren. Hierzu führt die Berichterstattungsstelle in regelmäßigen Abständen eine Datenerhebung bei 16 Bundesländer durch. Sie fragt ferner Daten bei staatlichen Akteuren auf Bundesebene und zivilgesellschaftlichen Dachverbänden ab. Für das Monitoring hat das Institut für Menschenrechte eine eigene Datenbank errichtet. Durch die systematische Zusammenführung und intersektionale Auswertung von Daten gewinnt sie Aufschluss über die Umsetzung der Istanbul-Konvention sowie Form und Ausmaß geschlechtsspezifischer Gewalt in Deutschland. Daneben wird mittels eines juristischen Monitorings die Gesetzgebung und Rechtsprechung im Bereich geschlechtsspezifische Gewalt analysiert und anhand von juristischen Indikatoren bewertet. Das Ergebnis des Monitorings wird alle zwei Jahre im Rahmen des Periodischen Berichts veröffentlicht.

Die Berichterstattungsstelle arbeitet mit verschiedenen Akteuren zusammen, um die Umsetzung der Istanbul-Konvention in Deutschland zu beobachten und zu bewerten.

Dazu gehören die Ministerien in Bund und Ländern, die für die Bereitstellung von Schutz- und Unterstützungsangeboten für Betroffene von geschlechtsspezifischer Gewalt zuständig sind. Zudem arbeitet sie mit den Dachverbänden von Fachberatungsstellen und Frauenhäusern zusammen.

Polizei, Justiz, Gesundheitsversorgung und Statistische Landesämter, die über Daten und Informationen zu geschlechtsspezifischer Gewalt verfügen, sind ebenfalls Ansprechpartner*innen.

Internationale Gremien, die die Einhaltung der Menschenrechtsverpflichtungen Deutschlands überprüfen, wie zum Beispiel das Gremium zur Istanbul-Konvention (GREVIO) oder der UN-Ausschuss zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau (CEDAW), sind weitere wichtige Adressaten.

Der Berichterstattungsstelle steht außerdem ein begleitender Beirat zur Seite. Der Beirat ist interdisziplinär besetzt und besteht aus 20 Mitgliedern (Stand 16.01.2024). Sie setzt sich zusammen aus Vertreter*innen von verschiedenen Bundesministerien und der Bundesländer, Expert*innen aus der Wissenschaft sowie weiteren Vertreter*innen der Zivilgesellschaft. Er hat das Ziel, die Prävention und Bekämpfung von geschlechtsspezifischer Gewalt gemeinsam mit der Berichterstattungsstelle voranbringen.

Das Expert*innengremium GREVIO des Europarats hat Deutschland in seinem Evaluationsbericht 2022 unter anderem aufgefordert, die Datenerhebungen zu geschlechtsspezifischer und häuslicher Gewalt zu verbessern oder für bestimmte Bereiche weiterzuentwickeln.

Die Berichterstattungsstelle wird 2024 daher erstmalig im Rahmen ihres Periodischen Berichts den Umfang und das Ausmaß geschlechtsspezifischer Gewalt in Deutschland sowie den Stand der Umsetzung der Istanbul-Konvention in Deutschland in ausgewählten Themenbereichen darlegen.

Vorbereitend hat die Berichterstattungsstelle 2023 zunächst die Datenlage auf Bundes- und Länderebene sowie bei der Zivilgesellschaft analysiert und festgestellt, dass zwar bereits an verschiedenen staatlichen und nichtstaatlichen Stellen Daten erhoben werden, diese aber noch nicht umfassend systematisiert sind und die Erhebung noch nicht vollständig erfolgt.

Um eine bundesweit einheitliche, belastbare Auswertung zu ermöglichen, hat die Berichterstattungsstelle ein indikatorengestütztes, menschenrechtsbasiertes Monitoring entwickelt. Die Berichterstattungsstelle tauscht sich dazu mit den verschiedenen Stellen, die Daten vorhalten, eng aus. Ziel ist unter anderem die gemeinsame Weiterentwicklung und Nutzung der Daten für ein menschenrechtsbasiertes Monitoring. Das Monitoring umfasst auch die Beobachtung und Bewertung von Gesetzgebung und Auswertung und Verbreitung von Rechtsprechung.

Der Periodische Bericht 2024 basiert auf diesem Monitoring-System, um eine evidenzbasierte Einschätzung zum Umfang und Ausmaß geschlechtsspezifischer und häuslicher Gewalt zu ermöglichen.

Ja, die Berichterstattungsstelle arbeitet unabhängig von der Bundesregierung und anderen staatlichen Stellen und handelt aus eigener Initiative. Das unabhängige Deutsche Institut für Menschenrechte ist von der Bundesregierung damit betraut worden, die Umsetzung der Konvention des Europarats zu Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Istanbul-Konvention) in Deutschland unabhängig zu beobachten und zu begleiten. Hierfür hat es die Berichterstattungsstelle geschlechtsspezifische Gewalt eingerichtet. Die Berichterstattungsstelle wird vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) finanziert.

Die Istanbul-Konvention ist ein völkerrechtlicher Vertrag, den der Europarat 2011 verabschiedete und der 2014 in Kraft trat.

Sie gilt als Meilenstein im Kampf gegen geschlechtsspezifische Gewalt, denn sie ist das erste rechtlich bindende Instrument, das einen umfassenden Rahmen schafft für

• Prävention von Gewalt gegen Mädchen und Frauen,
• Schutz von Mädchen und Frauen vor Gewalt,
• Strafverfolgung von Täter*innen geschlechtsspezifischer Gewalt,
• und Überwachung des Gewaltphänomens.

Zudem ist sie das rechtliche Fundament zur Prävention von häuslicher Gewalt sowie zum Schutz von Betroffenen von häuslicher Gewalt.

Die Konvention stärkt die Menschenrechte von Frauen und Mädchen und verpflichtet die Vertragsstaaten, wirksame Maßnahmen zur Bekämpfung und Prävention dieser Formen von Gewalt zu ergreifen. In Bezug auf Jungen und Männer, enthält die Konvention ferner eine Ermutigung, Maßnahmen zu deren Schutz und Unterstützung bei häuslicher Gewalt zu ergreifen.

Bislang haben 34 Mitgliedsländer des Europarates die Istanbul-Konvention ratifiziert, darunter 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Deutschland ratifizierte die Konvention am 12. Oktober 2017. Am 1. Februar 2018 trat die Konvention in Deutschland in Kraft. Sie hat den Rang eines Bundesgesetzes. Die EU selbst ist im Juni 2023 der Konvention beigetreten.

Elf Länder des Europarats haben die Konvention unterzeichnet aber (noch) nicht ratifiziert. Hierzu gehören unter anderem die EU-Mitgliedstaaten Lettland, Litauen, Tschechien, Slowakei, Ungarn und Bulgarien. Die Türkei hat am 22. März 2021 die Konvention mit Wirkung zum 1. Juli 2021 aufgekündigt. Polen hat 2021 das Verfassungsgericht um eine Prüfung der Vereinbarkeit der Konvention mit der polnischen Verfassung gebeten. In Ungarn hat das Parlament sich im Mai 2020 geweigert, die Konvention zu ratifizieren (Stand Januar 2024).

Die Istanbul-Konvention definiert Gewalt gegen Frauen als „eine Verletzung der Menschenrechte und eine Form der Diskriminierung von Frauen, die alle Handlungen geschlechtsspezifischer Gewalt umfasst, die zu körperlichen, sexuellen, psychischen oder wirtschaftlichen Schäden oder Leiden für Frauen führen oder führen können, einschließlich der Androhung solcher Handlungen, der Nötigung oder der willkürlichen Freiheitsberaubung, unabhängig davon, ob sie im öffentlichen oder privaten Bereich geschehen“.

Häusliche Gewalt wird als „alle Handlungen körperlicher, sexueller, psychischer oder wirtschaftlicher Gewalt, die innerhalb der Familie oder des Haushalts oder zwischen ehemaligen oder gegenwärtigen Ehegatten oder Partnern geschehen, unabhängig davon, ob Täter*innen mit den Betroffenen im selben Haushalt lebt oder gelebt hat“ verstanden.

Zu den spezifischen Formen von Gewalt, die die Konvention anerkennt, gehören unter anderem: Vergewaltigung, sexuelle Belästigung, Zwangsheirat, weibliche Genitalverstümmelung, erzwungene Abtreibung, erzwungene Sterilisation, Stalking und Femizid.

Die Berichterstattungsstelle definiert geschlechtsspezifische Gewalt gegen Frauen entsprechend der Istanbul-Konvention und des Ausschusses für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau (CEDAW).  Danach ist Gewalt geschlechtsspezifisch, wenn sie „gegen eine Frau gerichtet ist, weil sie eine Frau ist,“ oder „Frauen unverhältnismäßig stark betrifft“. Gewalt gegen Frauen wird als Menschenrechtsverletzung und eine Form der Diskriminierung der Frau verstanden. Der Begriff „Frau“ umfasst neben der biologischen auch die sozial konstruierte Dimension von Geschlecht bzw. „Gender“ entsprechend den Entwicklungen im internationalen Menschenrechtsschutzsystem.

Die Istanbul-Konvention verpflichtet Staaten zu einer Reihe von Maßnahmen in vier Bereichen:

Prävention

Zu den präventiven Maßnahmen gehören unter anderem: Gesetze zu schaffen, die den Schutz Betroffener von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt verbessern oder Gesetze im Sinne der Istanbul-Konvention zu ändern; die Öffentlichkeit und die Medien zu sensibilisieren; Gleichstellung und Nichtdiskriminierung zu fördern; Menschenrechtsbildung und Geschlechterfragen in Lehrpläne einzubeziehen; Nichtregierungsorganisationen, die sich für die Rechte von Frauen und Mädchen einsetzen, zu unterstützen.

Schutz

Zu den Schutzmaßnahmen gehören unter anderem: angemessene und leicht zugängliche Hilfsdienste für die Betroffenen, wie zum Beispiel Notrufnummern, Schutzhäuser, Beratungsstellen, Rechtshilfe, Gesundheitsversorgung, Übersetzungsdienste; Sicherheit, Respekt und Vertraulichkeit für die Betroffenen in Ermittlungs- und Gerichtsverfahren; niedrigschwelliger Zugang zu Schadensersatz und Entschädigung.

Strafverfolgung

Zu den strafrechtlichen Maßnahmen gehören unter anderem: alle Formen von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt zu verfolgen; Täter*innen zur Rechenschaft zu ziehen und zu bestrafen; Schutzmaßnahmen und Sanktionen anzuwenden, die der Schwere der Tat entsprechen; mit anderen Staaten bei grenzüberschreitenden Fällen zusammenzuarbeiten.

Überwachung

Zu den Überwachungsmaßnahmen gehören unter anderem: Daten über Gewalt gegen Frauen und häusliche Gewalt zu sammeln und zu analysieren; Berichte über die Umsetzung der Konvention zu erstellen und zu veröffentlichen; mit unabhängigen Expert*innen und zivilgesellschaftlichen Organisationen zusammenzuarbeiten; die Empfehlungen der Expert*innengruppe GREVIO zur Überwachung der Konvention einzuhalten.

GREVIO ist die Abkürzung für Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence. Es handelt sich um ein unabhängiges Expert*innengremium, das die Umsetzung der Istanbul-Konvention in den Vertragsstaaten überwacht und bewertet. GREVIO besteht aus 15 unabhängigen Expert*innen, die aufgrund ihrer Fachkompetenz und Erfahrung im Bereich der Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt ausgewählt werden.

Die Arbeit der Berichterstattungsstelle geschlechtsspezifische Gewalt bezieht sich eng auf die Empfehlungen des Expertengremiums GREVIOs an Deutschland.